山东省社会保障水平及其适度选择

山东省社会保障水平及其适度选择

当前，中国社会保障体系的建立健全包括多方面的内容，其中社会保障水平是关键因素之一。社会保障水平指一定时期内一国（地区）社会成员享受社会保障的高低程度，其主要衡量指标是社会保障支出占国内生产总值的比重。社会保障水平客观上存在一个“适度”区域，过高和过低的社会保障水平都会对社会保障制度自身运行机制和社会经济发展产生不良影响。科学测量和界定适度的社会保障水平，对于社会保障制度的建立具有重要意义。一、山东省社会保障水平（一）山东省社会保障总体水平1.山东省社会保障支出状况社会保障水平的测定与研究要求准确统计出社会保障支出总额。山东省现行的社会保障体系主要由四部分组成：社会保险、社会福利、社会救济和社会优抚，社会保障总支出应是这四部分支出的总和。为了与有关统计年鉴的口径相一致，我们将社会保险和社会福利费用合并，称“保险福利费”，将社会救济和社会优抚合并，称“抚恤和社会福利救济费”。目前山东省城镇职工仍享受价格和住房补贴[1]。尽管这两项在有关统计年鉴中未列入社会保障支出项目，但目前学术界普遍认为，价格和住房补贴是中国在特定时期给予城镇职工的福利，实际上应属于社会保障支出内容。因此，我们在研究中也将其作为社会保障支出项目。研究年限定为1985～1998年，表1是山东省现有社会保障支出情况。从表中数字表明：表1　山东省现有社会保障支出情况（1985～1998年）附图资料来源：相关年份《山东统计年鉴》、《山东省固定资产投资和建筑业统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》，中国统计出版社。注：①保险福利费用包括在职职工保险福利费用和离休、退休、退职人员保险福利费用，但该指标不包括民政部门支付的离休、退休、退职费（以下表同）。②抚恤和社会福利救济费即国家用于抚恤、城乡社会救济福利、社区服务支出、灾害救济支出、机关事业单位人员离退休费用支出等（以下表同）。③住宅投资不含农村集体投资和城乡个体投资（以下表同）。④1998年“社会保障支出总额”中包含“社会保障补助支出”5.66亿元。(1)1985～1998年间，山东省社会保障支出总额和人均社会保障支出呈逐年快速递增趋势。扣除物价上涨因素，1998年社会保障支出总额比1985年增长4.19倍，年均增长11.66%（低于同期国内生产总值12.15%的年均增长速度）。人均社会保障支出增长3.64倍，年均增长10.44%，低于社会保障支出总额的增长速度，这是因为人口基数大且增长快的原因。(2)在社会保障分项支出中，用于保险福利费和住宅投资的社会保障支出远远离于其他项目且增长速度快。扣除物价上涨因素，保险福利费和住宅投资的年均增长速度分别为10.94%和15.81%；抚恤和社会福利救济费、价格补贴的年均增长速度分别仅为4.40%和1.87%。(3)对保险福利费作进一步的细分和研究，发现在职职工和离退休人员保险福利费差异显著（见表2）。在职职工的保险福利费在总额、占社会保障总支出的比重和保障水平方面都仅相当于离休、退休、退职人员的一半，人均保险福利费更是悬殊，二者比例约为1:11。这是由于：一方面由于人口老龄化，离、退休人员迅速增加，导致其保险福利费总额迅速增长；另一方面养老金替代率过高，导致离、退休人员的养老金高于在职职工平均工资。表2　山东省在职职工与离休、退休和退职人员保险福利费用情况  人员　项目　  1995年　1998年　保险福利费（亿元）　44.05　57.53在职职工　  保险福利费占社会保障总支出的比重(%)  16.17  13.91　保障水平(%)　0.89　0.80　人均保险福利费（元）  480　  688　保险福利费（亿元）　  81.16124.78离休、退休和　保险福利费占社会保障  29.79  30.18退职人员　总支出的比重(%)　保障水平(%)　1.62　  1.74　人均保险福利费（元）  5340　  7349

资料来源：①同表1.②《中国劳动统计年鉴》（1996、1999年）．2.山东省社会保障水平表3是在表1的基础上，通过统计分析而得出的山东省社会保障分项支出水平及社会保障总水平。(1)1985～1998年间，山东省社会保障总体水平在5%～7%左右。14年间社会保障水平时升时降，1985～1993年基本呈上升趋势，1993年达到最高值7.12%，之后基本呈下降趋势，1996年为4.48%，是14年间的最低水平，1997年以后又略有上升。(2)在社会保障分项支出水平中，保险福利费和住宅投资的社会保障水平远远高于其他项目，这与二者占社会保障总支出的比重高于其他项目相对应。抚恤和社会福利救济费及价格补贴的社会保障水平相对较低。(3)1985～1998年间，山东省财政用于社会保障的费用支出占财政支出的比重基本呈逐年下降趋势且降幅较大。尽管在这一定程度上表明山东省这些年社会稳定、经济发展、贫困户减少，所需相应财政支出下降，但另一方面也表明山东省财政对社会保障的支持力度下降。（二）山东省城乡社会保障水平比较从表4所示，同全国一样，目前山东省的社会保障制度有明显城乡差别，城市和农村的保障内容和范围形成两个极端，城乡之间的社会保障水平（注：尽管山东省在1998年前后基本停止了住房福利性分配，出台了住房补贴和各项优惠政策，但房改仍处于初期阶段，因此在我们的研究年限内，山东省的城镇职工可基本视为无偿使用公用住房，享有住房投资。）差异极大。用于城市的社会保障支出主要有：保险福利费、价格补贴、住宅投资和一定的抚恤和社会福利救济费；用于农村的社会保障支出，仅是一部分抚恤和社会福利救济费（民政部曾办过农村社会养老保险和合作医疗，但不是严格意义上的社会保障，农村仍以家庭保障为主）。表3　山东省社会保障水平（1985～1998年）附图资料来源：根据表1有关数据计算．注：①财政的社会保障支出指财政用于社会保障的费用支出，计算抚恤和社会福利救济费、价格补贴两项．山东省抚恤和社会福利救济费在城乡的分摊比例无现成统计资料，我们进行了估算。以19

97年为例，农村社会救济费为14034万元（注：城市社会保障水平指城镇居民即非农业人口所享受的社会保障支出总额占国内生产总值的比重；农村社会保障水平指农业人口社会保障支出总额占国内生产总值的比重。），城镇居民最低生活保障（原为城镇社会救济）资金为1837.9万元[2]，城镇与农村社会救济费的比例为1:9，由此我们估算山东省抚恤和社会福利救济费在城乡的分摊比例为1:9，以此计算出山东省城乡社会保障水平，见表4。统计结果显示，山东省城市各项社会保障指标均远远高于农村。以1998年为例，城市社会保障支出总额约为农村的30倍之多；人均社会保障支出为农村的100倍之多；城市社会保障支出占全省社会保障支出的比重高达90%以上，农村则仅为2%～6%；城市社会保障水平在5%左右，农村仅在0.2%左右且呈下降趋势。这表明山东省城乡社会保障水平严重不平衡。从全国社会保障费用支出的情况来看，占总人口80%的农民，只享有社会保障支出的10%左右，而占总人口20%的城市居民，却占到社会保障费用的90%。从人均社会保障费用来看，城市居民是农民的20倍以上[3]。而据上文分析，山东省城乡社会保障水平的差异和不平衡远远大于全国平均水平。表4　山东省城乡社会保障水平  区域　  项目1985年1990年　  1995年1998年　社会保障支出（亿元）　32.6687.93265.04396.95　人均保障费（元）　  321　557  1221　1729城市　社会保障水平(%)4.80  5.825.30　5.54　社会保障支出占全省社会  93.7195.38　  97.27  97.32　保障支出的比重(%)　社会保障支出（亿元）　  2.19  4.267.44　10.92农村　人均保障费（元）36　11  17　社会保障水平(%)0.32  0.280.15　  0.15　社会保障支出占全省  6.29  4.622.73　  2.68　社会保障支出的比重(%)

资料来源：①同表1.②《山东统计年鉴》相关年份．注：城市社会保障支出＝保险福利费＋价格补贴＋住宅投资＋1/10抚恤和社会福利救济费农村社会保障支出＝9/10抚恤和社会福利救济费需要指出的是，此处所论农村社会保障水平非常低，但这仅是“名义”上的。国家通过给予土地使用权的方式，给农民一定的土地保障，实际上是国家（社会）保障。因此，如果把农民所享有的土地保障（老年人口可通过转让土地经营权，获得一定收益保障生活）算作“实际”的社会保障，农村的社会保障水平将略高于表4所显示的水平。但较之城市而言，农村社会保障水平还是严重低下。（三）山东省社会保障水平的省际比较有比较才能有鉴别。将山东省社会保障水平的现实状况与全国平均水平、与我们所择取的国内有代表性、有可比性的几个省、市相比较，研究山东省社会保障水平在全国处于什么地位，对于山东省社会保障水平的准确定位及社会保障发展趋势的把握有重要意义。我们以1998年为样本年份，见表5。通过对表5的数据比较分析，可以看出：(1)山东省社会保障总体水平和人均社会保障支出都远远低于北京、上海两个经济发达地区，这是因为经济规模和经济发展水平是一国（地区）社会保障水平的主要制约因素。(2)与全国平均水平相比，山东省人均国内生产总值高出全国平均水平26.92%，国内生产总值增长速度高出全国3个百分点左右——可见经济发展明显高于全国平均水平。但山东省社会保障水平和财政社会保障支出占财政支出的比重却分别低于全国平均水平2.7和1.68个百分点；人均社会保障支出与每一在职职工和离退休者的保险福利费分别比全国平均水平低86.8元和299元。(3)与人均国内生产总值和山东省相差不是很大的江苏、浙江两省相比，山东省社会保障水平比江苏省低0.6个百分点，人均社会保障支出分别比江苏省、浙江省低171.1和131.3元，每一在职职工和离退休者的保险福利费分别比江苏省、浙江省低580元和936元。(4)即使与经济发展水平明显不如山东省的河北省（山东省人均国内生产总值高出河北省25%）相比，山东省的社会保障水平低于河北省0.62个百分点，每一在职职工和离退休者的保险福利费也比河北省低163元。通过以上分析、比较，我们发现，山东省的社会保障水平偏低。中国社会科学院朱庆芳在对1996年全国各地区社会保障水平进行测定后，认为山东省的社会保障水平仅为3.3%，低于全国1.2个百分点，是社会保障水平“滞后于经济发展”的部分地区之一[4]，这与我们的研究结果不谋而合。当前，山东省迫切需要选择与社会经济发展相协调的适度社会保障水平，这需要对现有社会保障水平进行适度分析，进而作出合理性选择。表5　山东省与全国及几个省、市社会保障水平比较（1998年）附图资料来源：《中国统计年鉴》、《中国劳动统计年鉴》、《山东统计年鉴》（1999年）．二、山东省社会保障水平适度选择国内曾有学者提出适度社会保障水平的测定模型：  S=S[,a]/W×W/G=Q·H=0.75(Q[,a]+Z+J+M)（注：穆怀中，中国社会保障适度水平研究，辽宁大学出版社，1998年第1版，第136、146、157页。）

其中S代表社会保障水平，S[,a]代表社会保障支出总额，G代表国内生产总值，W代表工资收入总额，Q代表社会保障支出总额占工资收入总额的比重系数，又称社会保障负担系数，H代表工资收入总额占国内生产总值的比重，又称劳动生产要素投入分配系数（依据柯布—道格拉斯生产函数，H选定为0.75），O[,a]为老年人口比重，Z为失业保障支出占工资收入总额的比重，J为工伤、生育保障支出占工资收入总额的比重，M为社会福利优抚支出占工资收入总额的比重。依据上述测定模型和标准，我们对山东省适度社会保障水平进行了分析和选择。（一）山东省现有社会保障总水平适度选择由于中国一直执行男60岁、女55岁的退休（即领取养老金）年龄，因而本文此处将老年人口的年龄界定为男60岁、女55岁及以上。我们选取几个样本年份，对山东省社

会保障水平状况进行适度分析与选择。表6显示，山东省样本年份的社会保障水平都远未达到适度下限。1990年山东省社会保障水平低于适度下限3.92个百分点，1996、1998年分别低于适度下限6.71和6.23个百分点。不仅如此，1990年以来，山东省社会保障水平与适度下限之间的距离还在不断拉大，越来越偏离适度。这说明山东省现有的社会保障水平偏低，不适度。山东省社会保障适度水平应选择在11%～13%之间。表6　山东省现有社会保障总水平适度分析    山东省社会保障总水平适度状况项目　1990年　1992年  1995年  1996年　  1998年现有社会保障水平(%)  6.10　  6.23　  5.45　  4.84  5.77老年人口占总人口的比重(%)　11.34　12.23　12.80　13.3913.98社会保障水平适度上限(%)11.88　12.55　12.98　13.4213.86社会保障水平适度下限(%)10.02　10.68　11.11　11.5512.00社会保障水平适度状况　  -3.92　-4.45　-5.66　-6.71-6.23

资料来源：①同表1.②老年人口比重1990年为人口普查数据，1996、1998年为人口抽样调查数据，1992、1995年为推测值．注：社会保障适度上、下限的计算公式为：附图（二）山东省城乡社会保障水平适度选择山东省城乡社会保障水平严重失衡的状况显然与城镇、农村的社会经济发展及人口的需求不相适应，城乡社会保障水平也应作适度选择。根据城镇社会保障水平和农村社会保障水平的数理分析式：附图其中O[,ac]代表城镇老年人口占全省人口的比重；Z、J、M同上；O[,ar]代表农村老年人口占全省人口的比重。再将社会保障适度水平上限、下限的有关参数代入，就可以获得城乡社会保障水平的适度范围，见表7。表7显示，1996年山东省城镇社会保障水平在适度区域内，1990年和1998年超出适度上限0～2个百分点；而农村社会保障水平则低于下限7～8个百分点，此偏离值在近年还有拉大的趋势，这说明山东省城镇社会保障水平基本适度，但农村社会保障水平严重不适度。表7　山东省城乡社会保障水平适度分析  城镇（非农业人口）　农村（农业人口）项目　1990年　1996年  1998年  1990年  1996年　1998年老年人口占全省人口的比重(%)  2.12　3.46　  3.62　  9.22  9.9310.36现有社会保障水平(%)5.82　  4.71　  5.54　  0.28  0.130.15社会保障水平适度上限(%)3.95　  4.96　  5.08　  7.93  8.465　  8.75社会保障水平适度下限(%)2.50　  3.54　  3.66　  7.60  8.138.45社会保障水平适度状况　  +1.87　  0  +0.46　-7.32-8  -8.30资料来源：①现有保障水平见表4.②《山东统计年鉴》（1991、1997、1999年）．注：①城镇老年人口占全省人口的比重＝全省老年人口比重×城镇（非农业）人口比重农村老年人口占全省人口的比重＝全省老年人口比重×农村人口比重附图表7中社会保障水平适度上下限农村明显高于城镇，这里需要指出以下三点：(1)农村老年人口的比重远远高于城镇，因此其适度社会保障水平理论上应该高于城镇；(2)即使农村社会保障水平高于城镇，也并非意味着农民社会保障待遇高于城镇人口，相反仍大大低于城镇人口。如假设1998年城镇社会保障水平达到适度，为5%，农村社会保障水平也达到适度为8%（表7），则城镇人均社会保障支出将达到1560元，而农村人均社会保障支出仅为871元；(3)当然，目前山东省农村社会保障基本上是空白，要达到8%的适度水平还有相当大的难度，但就全国而言，农村社会保障体系的建立已是大势所趋，国家（社会）给农民的社会保障将逐步提高。（三）山东省未来10年社会保障适度水平选择对现有社会保障水平及其适度状况的分析和研究，其直接功用是为今后社会保障体系的建立健全提供理论依据和对策措施。未来10年山东省社会保障水平应逐步走向适度，以促进整个山东省社会经济的更迅速发展。因此，有必要对山东省未来10年社会保障水平进行适度选择。从根本上来说，社会保障水平适度最起码的衡量标准是社会保障是否真正对社会有利和弱势群体——老年人口、失业人员、优抚救济对象等起到保障生活、促进社会进步与稳定的作用。因此，山东省未来10年适度社会保障水平预测所需要的参数主要有：未来10年老年人口比重、失业率、社会优抚和救济系数等。我们对未来10年老年人口的比重给予两个研究标准：与现行退休制度相对应的以男60岁、女55岁及以上为老年人口的比重，即标准“Ⅰ”；以60岁及以上为老年人口的比重，即标准“Ⅱ”，这是为决策机构提供了未来如果把男、女退休年龄都定为60岁时的社会保障适度水平参考标准。山东省统计局曾于1993年根据第四次人口普查资料，对全省未来人口年龄构成进行了预测性研究，但其中方案预测结果在前几年就已经与人口抽样调查结果有了一定差距。以1999年为例，省统计局预测男60岁、女55岁及以上的老年人口为1162.41万人，占总人口的比重为13.01%，但据《山东统计年鉴》（2000年）中的人口抽样调查测算，1999年全省男60岁、女55岁及以上的老年人口已多达1268.46万人，占总人口比重已达到14.28%，多出1.27个百分点。因此，我们对省统计局的预测进行了修正，得出未来10年全省老年人口占总人口的比重。其他参数，如失业率、社会优抚救济比重参数，假设它们在未来10年保持其合理

性比例不变并随着国内生产总值和工资收入总额的增长而相应地增长，因此仍按前文所设定的比重范围。基于上述分析与参数设定，我们对山东省未来10年社会保障适度水平进行了预测，见表8。预测结果表明，山东省未来10年的适度社会保障水平，以现行退休制度计算，上限在14%～17%之间，下限在12%～15%之间。如果在未来推迟退休年龄，男、女都到60岁，则适度社会保障上限应在12%～14%之间，适度下限也应在11%～12%之间。但1998年山东省现实社会保障水平仅为5.77%（表3），距12%（表6）的适度水平下限还有6.23个百分点的距离。山东省社会保障水平要想在未来10年逐步走向适度，达到14%～17%（以“Ⅰ”为标准），还有相当大的难度。综上所述，山东省现有的社会保障水平偏低，与全省社会经济发展水平不相协调，社会保障形势非常严峻，这在很大程度上影响到社会保障体系的建立健全和社会稳定及经济的进一步发展。当前，山东省亟需选择适度的社会保障水平，并通过调整财政支出结构以加大财政对社会保障的支持力度、增加人均社会保障支出、提高全省社会保障水平、构筑农村社会保障网络以逐步提高农村社会保障水平、适时调控养老金替代率等有效措施实现之，促进全省社会保障水平与社会经济的协调发展。表8　山东省未来10年社会保障水平  老年人口比重(%)　适度上限(%)  适度下限(%)年份ⅠⅡ  ⅠⅡ　  ⅠⅡ200114.7712.69　  14.4512.8912.59　11.03200215.0112.86　  14.6313.0212.77　11.16200315.2713.03　  14.8313.1512.96　11.28200415.6313.20　  15.1013.2813.23　11.41200516.0913.37　  15.4413.4013.58　11.54200616.6013.54　  15.8213.5313.96　11.67200717.1413.71　  16.2313.6614.37　11.79200817.6713.88　  16.6313.7814.76　11.92200918.2914.05　  17.0913.9115.23　12.05201018.9514.22　  17.5914.0415.72　12.18

注：①适度社会保障水平上、下限公式同表6。②“Ⅰ”代表以男60岁、女55岁及以上老年人口比重为标准。“Ⅱ”代表以60岁及以上老年人口比重为标准。【参考文献】[1]　中国农村统计年鉴(1998).北京：中国统计出版社，1999.290.[2]　山东统计年鉴(2000).北京：中国统计出版社，2001.404.[3]　孙光德等.社会保障概论.北京：中国人民大学出版社，2002.82.[4]　朱庆芳等.社会指标体系.北京：中国社会科学出版社，2002.196.[5]　穆怀中.中国社会保障适度水平研究.沈阳：辽宁大学出版社，1998.208.